‘Baik atau buruk?’: Minilateralisme dan kesannya terhadap seni bina keselamatan Indo-Pasifik

Abstrak

Di tengah-tengah perkembangan pesat kerjasama minilateral di rantau Indo-Pasifik, artikel ini meneliti kesannya terhadap seni bina keselamatan serantau. Dengan menggunakan kerangka analisis yang dibangunkan bagi menentukan hubungan antara institusi baharu dan institusi sedia ada, serta mengaplikasikannya kepada mekanisme minilateral utama yang sebelum ini dikategorikan kepada empat kumpulan berbeza, kajian ini mendapati bahawa kebangkitan minilateralisme tidak memberikan kesan yang secara konsisten sama ada saling melengkapi atau bersaing terhadap institusi sedia ada dalam seni bina keselamatan Indo-Pasifik.

Walau bagaimanapun, analisis ini turut menunjukkan bahawa secara keseluruhannya, kerjasama minilateral cenderung menjadikan seni bina keselamatan serantau kurang seimbang dan semakin berpolarisasi. Keadaan ini berpunca daripada hakikat bahawa sebahagian besar kerjasama minilateral yang baharu diwujudkan cenderung mengukuhkan ciri-ciri yang sedia wujud dalam lapisan hubungan dua hala Amerika Syarikat berasaskan model hub-and-spokes, yang dibina atas prinsip keselamatan kolektif, pencegahan (deterrence) dan sifat tidak inklusif.

Pada masa yang sama, lapisan kerjasama pelbagai hala sedia ada yang berteraskan ASEAN serta menumpukan kepada keselamatan koperatif dan penyertaan serantau secara menyeluruh semakin berdepan pelbagai cabaran daripada pelbagai platform minilateral yang mempunyai pendekatan berbeza. Secara keseluruhannya, minilateralisme sememangnya merupakan penambahan penting kepada seni bina keselamatan serantau. Namun, sekurang-kurangnya dalam bentuk yang paling dominan pada masa ini, ia masih belum menawarkan penyelesaian yang benar-benar meyakinkan terhadap pelbagai cabaran keselamatan mendesak yang dihadapi rantau Indo-Pasifik.

Pengenalan

Percambahan format kerjasama yang dikenali sebagai minilateral di rantau Indo-Pasifik sejak beberapa tahun kebelakangan ini sememangnya berlaku pada kadar yang amat pesat. Walaupun masih menjadi perdebatan sama ada kawasan Indo-Pasifik yang begitu luas benar-benar boleh diklasifikasikan sebagai sebuah rantau antarabangsa (Smith & Bacon, 2025), istilah Indo-Pasifik kini digunakan secara meluas, khususnya dalam perbincangan mengenai kebangkitan kerjasama minilateral. Takrif sebenar Indo-Pasifik pula ditafsirkan secara berbeza-beza (Heiduk & Wacker, 2020), malah konsep tersebut terus berkembang dengan kemasukan Asia Tengah sebagai komponen terbaharunya (Cannon et al., 2025). Dalam artikel ini, Indo-Pasifik ditakrifkan merangkumi negara-negara Asia Timur sebagai terasnya, di samping Asia Tengah, Asia Selatan, Oceania dan Amerika Syarikat. Sebaliknya, ia tidak meliputi negara-negara Timur Tengah, Afrika Timur atau pesisir Pasifik benua Amerika, kecuali Amerika Syarikat.

Seperti yang akan dihuraikan, minilateralisme boleh difahami sebagai satu cabang daripada multilateralisme. Sama seperti multilateralisme, ia melibatkan kerjasama sekurang-kurangnya tiga buah negara. Di Indo-Pasifik, kemunculan kerjasama minilateral yang berorientasikan keselamatan atau strategik semakin ketara sejak kebelakangan ini (Wilkins et al., 2024). Literatur sedia ada menjelaskan bahawa trend ini didorong oleh kebangkitan China dan persaingan kuasa besar antara Amerika Syarikat dengan China yang semakin memuncak, selain kegagalan institusi pelbagai hala sedia ada menangani isu-isu keselamatan utama di rantau tersebut (Ha, 2022; Richey & Ohn, 2024; Singh & Teo, 2020). Memandangkan faktor-faktor ini dijangka terus kekal dalam tempoh terdekat, minilateralisme juga berkemungkinan menjadi ciri tetap landskap strategik Indo-Pasifik. Justeru, pemahaman yang lebih mendalam mengenai implikasinya amat diperlukan. Berdasarkan latar tersebut, artikel ini mengemukakan persoalan utama: Apakah implikasi minilateralisme terhadap seni bina keselamatan Indo-Pasifik?

Reka Bentuk Seni Bina Keselamatan di Indo-Pasifik

Mengaplikasikan perbincangan teori tersebut kepada konteks empirikal Indo-Pasifik menimbulkan persoalan berikut: Apakah ciri-ciri utama yang membentuk seni bina keselamatan di rantau ini? Walaupun penggunaan istilah Indo-Pasifik sebagai konsep geografi dan geopolitik dalam bidang Hubungan Antarabangsa masih dianggap relatif baharu serta terus menjadi bahan perdebatan (Beeson & Lee-Brown, 2021), terdapat kesepakatan yang luas dalam kalangan sarjana bahawa asas kepada seni bina keselamatan serantau—yang sebelum ini lebih dikenali sebagai Asia Timur atau Asia-Pasifik—bertunjangkan dua lapisan utama kerjasama keselamatan, iaitu bilateralisme dan multilateralisme (He, 2025; Singh & Teo, 2020; Wilkins, 2023; Yeo, 2019).

Lapisan bilateral sebahagian besarnya berpaksikan kesinambungan Sistem San Francisco, yang turut dikenali sebagai sistem hub-and-spokes. Sistem ini merupakan tunjang utama seni bina keselamatan serantau sepanjang era Perang Dingin dan merujuk kepada rangkaian pakatan ketenteraan dua hala yang diterajui Amerika Syarikat bersama beberapa rakan strategiknya, iaitu Australia, Jepun, Korea Selatan, Filipina dan Thailand. Pada peringkat awal pelaksanaannya, sistem hub-and-spokes beroperasi berdasarkan prinsip quid pro quo, iaitu Amerika Syarikat memberikan jaminan keselamatan kepada negara-negara sekutunya, manakala sebagai balasan negara-negara tersebut berfungsi sebagai instrumen untuk melaksanakan strategi pencegahan (deterrence) dan pembendungan (containment) terhadap Kesatuan Soviet (Cha, 2010).

Walaupun sifat pakatan tersebut telah mengalami pelbagai perubahan mengikut peredaran masa, struktur perjanjian asal masih kekal, khususnya dari segi komitmen Amerika Syarikat untuk terus menyediakan jaminan keselamatan kepada negara-negara sekutunya (Singh & Teo, 2020; Yeo, 2019). Dengan kebangkitan China, peningkatan sikap lebih tegas Beijing terhadap negara-negara jirannya serta persaingan kuasa besar yang semakin sengit antara Washington dan Beijing di Indo-Pasifik, fungsi pencegahan dalam sistem hub-and-spokes kini semakin tertumpu kepada China (He, 2025).

Selain pakatan ketenteraan tradisional, lapisan bilateral turut memperlihatkan perkembangan yang lebih baharu melalui pembentukan apa yang dikenali sebagai perkongsian strategik (strategic partnerships). Walaupun Amerika Syarikat dan China sama-sama membangunkan bentuk kerjasama ini, trend tersebut sejak kebelakangan ini lebih ketara dalam kalangan sekutu Washington, khususnya Australia dan Jepun. Meskipun tidak mencapai tahap komitmen rasmi seperti sebuah pakatan ketenteraan, perkongsian strategik berjaya menghimpunkan negara-negara yang berkongsi kepentingan serta nilai yang sama bagi menyelaraskan tindak balas terhadap isu keselamatan bersama (Wilkins, 2023).

Namun begitu, teras utama lapisan bilateral masih kekal bertumpu kepada rangkaian pakatan yang diterajui Amerika Syarikat. Pakatan-pakatan ini bersifat eksklusif, membolehkan penggunaan kuasa ketenteraan secara paksaan bagi tujuan konfrontasi, serta berasaskan perjanjian yang mengikat dari sudut undang-undang (Heiduk & Wilkins, 2024). Walau bagaimanapun, sejak bermulanya pentadbiran kedua Donald Trump, negara-negara sekutu di rantau ini semakin bimbang terhadap hala tuju masa depan sistem pakatan Amerika Syarikat.

Sementara itu, lapisan keselamatan multilateral berkembang dengan lebih perlahan dan hanya mula berkembang secara menyeluruh selepas berakhirnya Perang Dingin (Green & Gill, 2009). Dalam konteks Asia atau Asia-Pasifik, ASEAN yang merupakan antara institusi pelbagai hala tertua di rantau ini dan kini dianggotai 11 negara, sekian lama menjadi teras kepada lapisan kedua seni bina keselamatan serantau (Singh & Teo, 2020; Yeo, 2019). Kedudukan tersebut diperkukuhkan lagi apabila ASEAN melahirkan beberapa institusi turunannya yang penting. Melalui mekanisme seperti Forum Serantau ASEAN (ARF), Sidang Kemuncak Asia Timur (EAS) dan Mesyuarat Menteri-Menteri Pertahanan ASEAN Plus (ADMM+), ASEAN berjaya menghubungkan kuasa-kuasa besar dari dalam dan luar rantau ke dalam kerangka keselamatan pelbagai hala serantau (Goh, 2008).

Dalam kerangka Indo-Pasifik yang lebih luas, beberapa institusi pelbagai hala lain turut boleh dianggap sebagai sebahagian daripada seni bina keselamatan serantau. Antaranya ialah Pertubuhan Kerjasama Shanghai (SCO) yang dipelopori China, diikuti Persatuan Kerjasama Serantau Asia Selatan (SAARC) yang diterajui India dan Forum Kepulauan Pasifik (PIF), walaupun kedua-duanya memberi penekanan yang lebih terhad terhadap aspek keselamatan. Platform keselamatan Track 1.5 yang berpengaruh seperti Dialog Shangri-La dan Persidangan Interaksi dan Langkah-Langkah Membina Keyakinan di Asia (CICA) yang ditaja China juga boleh dimasukkan dalam kategori ini (Wilkins, 2023). Sama ada organisasi seperti Kerjasama Ekonomi Asia-Pasifik (APEC) wajar dianggap sebahagian daripada seni bina keselamatan pula bergantung kepada sejauh mana aspek keselamatan dilihat memainkan peranan dalam institusi yang pada asasnya lebih berorientasikan ekonomi (lihat Tow & Taylor, 2010; Wilkins, 2023).

Apa yang penting untuk diberi perhatian ialah lapisan multilateral beroperasi dengan pendekatan yang jauh berbeza daripada lapisan bilateral. Berbeza dengan pakatan dua hala yang bersifat eksklusif, mekanisme ASEAN Plus, SCO dan institusi seumpamanya mengutamakan penyertaan yang lebih inklusif sama ada di peringkat serantau mahupun subrantau, manakala komitmen yang dipersetujui lazimnya tidak mengikat dari segi undang-undang. Dengan penekanan kepada konsep keselamatan koperatif, berbanding keselamatan kolektif, institusi pelbagai hala ini dilihat berupaya membina keyakinan antara negara anggota (Heiduk & Wilkins, 2024).

Namun, kepelbagaian keanggotaan serta perbezaan kepentingan strategik dalam kalangan ahlinya menyebabkan banyak institusi pelbagai hala—terutamanya yang diterajui ASEAN—sering dikritik sebagai kurang berkesan kerana gagal menyelesaikan isu keselamatan secara nyata. Dalam hal ini, orientasi yang menumpukan kepada hasil dalam pakatan dua hala yang diterajui Amerika Syarikat jelas berbeza dengan pendekatan institusi multilateral yang lebih menekankan proses, khususnya yang berpusatkan ASEAN (Wilkins, 2023; lihat juga Jones & Smith, 2007).

Menurut He (2025, hlm. 297), seni bina keselamatan serantau Asia yang menggabungkan pakatan ketenteraan tradisional berasaskan pencegahan yang diterajui Amerika Syarikat dengan kerjasama multilateral berteraskan pembinaan keyakinan yang dipimpin ASEAN bukan sahaja bersifat unik, malah turut mewujudkan keseimbangan yang kukuh. Keseimbangan inilah yang dianggap penting dalam mengekalkan keamanan dan kestabilan di rantau ini. Secara tersirat, penilaian tersebut menunjukkan bahawa kemunculan minilateralisme sebagai lapisan ketiga dalam seni bina keselamatan Indo-Pasifik telah mula mengganggu keseimbangan yang sekian lama terbentuk.

Mengaplikasikan perbincangan teori tersebut kepada konteks empirikal Indo-Pasifik menimbulkan persoalan berikut: Apakah ciri-ciri utama yang membentuk seni bina keselamatan di rantau ini? Walaupun penggunaan istilah Indo-Pasifik sebagai konsep geografi dan geopolitik dalam bidang Hubungan Antarabangsa masih dianggap relatif baharu serta terus menjadi bahan perdebatan (Beeson & Lee-Brown, 2021), terdapat kesepakatan yang luas dalam kalangan sarjana bahawa asas kepada seni bina keselamatan serantau—yang sebelum ini lebih dikenali sebagai Asia Timur atau Asia-Pasifik—bertunjangkan dua lapisan utama kerjasama keselamatan, iaitu bilateralisme dan multilateralisme (He, 2025; Singh & Teo, 2020; Wilkins, 2023; Yeo, 2019).

Lapisan bilateral sebahagian besarnya berpaksikan kesinambungan Sistem San Francisco, yang turut dikenali sebagai sistem hub-and-spokes. Sistem ini merupakan tunjang utama seni bina keselamatan serantau sepanjang era Perang Dingin dan merujuk kepada rangkaian pakatan ketenteraan dua hala yang diterajui Amerika Syarikat bersama beberapa rakan strategiknya, iaitu Australia, Jepun, Korea Selatan, Filipina dan Thailand. Pada peringkat awal pelaksanaannya, sistem hub-and-spokes beroperasi berdasarkan prinsip quid pro quo, iaitu Amerika Syarikat memberikan jaminan keselamatan kepada negara-negara sekutunya, manakala sebagai balasan negara-negara tersebut berfungsi sebagai instrumen untuk melaksanakan strategi pencegahan (deterrence) dan pembendungan (containment) terhadap Kesatuan Soviet (Cha, 2010).

Walaupun sifat pakatan tersebut telah mengalami pelbagai perubahan mengikut peredaran masa, struktur perjanjian asal masih kekal, khususnya dari segi komitmen Amerika Syarikat untuk terus menyediakan jaminan keselamatan kepada negara-negara sekutunya (Singh & Teo, 2020; Yeo, 2019). Dengan kebangkitan China, peningkatan sikap lebih tegas Beijing terhadap negara-negara jirannya serta persaingan kuasa besar yang semakin sengit antara Washington dan Beijing di Indo-Pasifik, fungsi pencegahan dalam sistem hub-and-spokes kini semakin tertumpu kepada China (He, 2025).

Selain pakatan ketenteraan tradisional, lapisan bilateral turut memperlihatkan perkembangan yang lebih baharu melalui pembentukan apa yang dikenali sebagai perkongsian strategik (strategic partnerships). Walaupun Amerika Syarikat dan China sama-sama membangunkan bentuk kerjasama ini, trend tersebut sejak kebelakangan ini lebih ketara dalam kalangan sekutu Washington, khususnya Australia dan Jepun. Meskipun tidak mencapai tahap komitmen rasmi seperti sebuah pakatan ketenteraan, perkongsian strategik berjaya menghimpunkan negara-negara yang berkongsi kepentingan serta nilai yang sama bagi menyelaraskan tindak balas terhadap isu keselamatan bersama (Wilkins, 2023).

Namun begitu, teras utama lapisan bilateral masih kekal bertumpu kepada rangkaian pakatan yang diterajui Amerika Syarikat. Pakatan-pakatan ini bersifat eksklusif, membolehkan penggunaan kuasa ketenteraan secara paksaan bagi tujuan konfrontasi, serta berasaskan perjanjian yang mengikat dari sudut undang-undang (Heiduk & Wilkins, 2024). Walau bagaimanapun, sejak bermulanya pentadbiran kedua Donald Trump, negara-negara sekutu di rantau ini semakin bimbang terhadap hala tuju masa depan sistem pakatan Amerika Syarikat.

Sementara itu, lapisan keselamatan multilateral berkembang dengan lebih perlahan dan hanya mula berkembang secara menyeluruh selepas berakhirnya Perang Dingin (Green & Gill, 2009). Dalam konteks Asia atau Asia-Pasifik, ASEAN yang merupakan antara institusi pelbagai hala tertua di rantau ini dan kini dianggotai 11 negara, sekian lama menjadi teras kepada lapisan kedua seni bina keselamatan serantau (Singh & Teo, 2020; Yeo, 2019). Kedudukan tersebut diperkukuhkan lagi apabila ASEAN melahirkan beberapa institusi turunannya yang penting. Melalui mekanisme seperti Forum Serantau ASEAN (ARF), Sidang Kemuncak Asia Timur (EAS) dan Mesyuarat Menteri-Menteri Pertahanan ASEAN Plus (ADMM+), ASEAN berjaya menghubungkan kuasa-kuasa besar dari dalam dan luar rantau ke dalam kerangka keselamatan pelbagai hala serantau (Goh, 2008).

Dalam kerangka Indo-Pasifik yang lebih luas, beberapa institusi pelbagai hala lain turut boleh dianggap sebagai sebahagian daripada seni bina keselamatan serantau. Antaranya ialah Pertubuhan Kerjasama Shanghai (SCO) yang dipelopori China, diikuti Persatuan Kerjasama Serantau Asia Selatan (SAARC) yang diterajui India dan Forum Kepulauan Pasifik (PIF), walaupun kedua-duanya memberi penekanan yang lebih terhad terhadap aspek keselamatan. Platform keselamatan Track 1.5 yang berpengaruh seperti Dialog Shangri-La dan Persidangan Interaksi dan Langkah-Langkah Membina Keyakinan di Asia (CICA) yang ditaja China juga boleh dimasukkan dalam kategori ini (Wilkins, 2023). Sama ada organisasi seperti Kerjasama Ekonomi Asia-Pasifik (APEC) wajar dianggap sebahagian daripada seni bina keselamatan pula bergantung kepada sejauh mana aspek keselamatan dilihat memainkan peranan dalam institusi yang pada asasnya lebih berorientasikan ekonomi (lihat Tow & Taylor, 2010; Wilkins, 2023).

Apa yang penting untuk diberi perhatian ialah lapisan multilateral beroperasi dengan pendekatan yang jauh berbeza daripada lapisan bilateral. Berbeza dengan pakatan dua hala yang bersifat eksklusif, mekanisme ASEAN Plus, SCO dan institusi seumpamanya mengutamakan penyertaan yang lebih inklusif sama ada di peringkat serantau mahupun subrantau, manakala komitmen yang dipersetujui lazimnya tidak mengikat dari segi undang-undang. Dengan penekanan kepada konsep keselamatan koperatif, berbanding keselamatan kolektif, institusi pelbagai hala ini dilihat berupaya membina keyakinan antara negara anggota (Heiduk & Wilkins, 2024).

Namun, kepelbagaian keanggotaan serta perbezaan kepentingan strategik dalam kalangan ahlinya menyebabkan banyak institusi pelbagai hala—terutamanya yang diterajui ASEAN—sering dikritik sebagai kurang berkesan kerana gagal menyelesaikan isu keselamatan secara nyata. Dalam hal ini, orientasi yang menumpukan kepada hasil dalam pakatan dua hala yang diterajui Amerika Syarikat jelas berbeza dengan pendekatan institusi multilateral yang lebih menekankan proses, khususnya yang berpusatkan ASEAN (Wilkins, 2023; lihat juga Jones & Smith, 2007).

Menurut He (2025, hlm. 297), seni bina keselamatan serantau Asia yang menggabungkan pakatan ketenteraan tradisional berasaskan pencegahan yang diterajui Amerika Syarikat dengan kerjasama multilateral berteraskan pembinaan keyakinan yang dipimpin ASEAN bukan sahaja bersifat unik, malah turut mewujudkan keseimbangan yang kukuh. Keseimbangan inilah yang dianggap penting dalam mengekalkan keamanan dan kestabilan di rantau ini. Secara tersirat, penilaian tersebut menunjukkan bahawa kemunculan minilateralisme sebagai lapisan ketiga dalam seni bina keselamatan Indo-Pasifik telah mula mengganggu keseimbangan yang sekian lama terbentuk.

Minilateralisme dalam Teori dan Amalan
Konsep Minilateralisme

Dari sudut amalan, minilateralisme bukanlah suatu fenomena baharu, malah mempunyai sejarah yang panjang (Mohan, 2023). Namun, usaha untuk membangunkan kerangka teorinya hanya mendapat perhatian secara lebih meluas sejak kebelakangan ini (Richey & Ohn, 2024). Secara umum, minilateralisme merujuk kepada satu bentuk kerjasama berinstitusi yang melibatkan lebih daripada dua buah negara, tanpa menetapkan bilangan peserta yang khusus. Oleh itu, kumpulan minilateral bukan sahaja menjadi salah satu blok binaan kepada seni bina keselamatan serantau, malah konsep ini juga mudah dibezakan daripada bilateralisme. Walau bagaimanapun, cabaran yang lebih besar ialah membezakan minilateralisme daripada multilateralisme.

Hakikatnya, dari sudut bilangan penyertaan semata-mata, minilateralisme sering dianggap sebagai satu subset kepada multilateralisme (Panda & Ohn, 2024; Singh & Teo, 2020). Namun, memandangkan kedua-duanya merupakan konsep yang berbeza, minilateralisme juga perlu dibezakan daripada multilateralisme dari aspek kuantitatif dan kualitatif.

Dari sudut kuantitatif, Singh dan Teo (2020, hlm. 4) menegaskan bahawa minilateralisme secara logiknya membabitkan bilangan peserta yang lebih kecil berbanding multilateralisme. Dalam konteks Indo-Pasifik, organisasi seperti ASEAN (11 negara anggota) dan Pertubuhan Kerjasama Shanghai (SCO) yang mempunyai 10 anggota dianggap sebagai tunjang utama kerjasama pelbagai hala. Oleh itu, kumpulan minilateral lazimnya mempunyai keanggotaan yang lebih kecil. Heiduk dan Wilkins (2024) mentakrifkan minilateralisme di Indo-Pasifik sebagai melibatkan antara tiga hingga sembilan negara, manakala Richey dan Ohn (2024) mencadangkan antara tiga hingga enam negara sambil mengakui bahawa penetapan had tersebut bersifat agak arbitrari.

Memandangkan sukar untuk menetapkan jumlah keanggotaan yang tepat, Richey dan Ohn (2024) mencadangkan supaya fungsi dijadikan titik permulaan dalam mentakrifkan minilateralisme, manakala saiz keanggotaan pula ditentukan berdasarkan fungsi tersebut. Singh dan Teo (2020) turut berpendapat bahawa bilangan anggota bergantung kepada isu yang ingin ditangani. Dengan kata lain, minilateralisme beroperasi berasaskan pendekatan "jisim kritikal" (critical mass), iaitu menghimpunkan bilangan negara paling minimum yang mampu menghasilkan impak paling besar dalam menyelesaikan sesuatu masalah, sebagaimana dihuraikan oleh Naím (2009).

Dari sudut kualitatif, minilateralisme dibezakan daripada multilateralisme melalui pertukaran antara kecekapan dan fleksibiliti dengan inklusiviti (Chan & Rublee, 2024). Kecekapan bukan sahaja berpunca daripada bilangan peserta yang lebih kecil, malah turut disokong oleh tumpuan fungsi yang lebih khusus (Singh & Teo, 2020). Menurut Bisley (2025), kumpulan minilateral lazimnya mempunyai agenda yang lebih sempit berbanding institusi multilateral. Heiduk dan Wilkins (2024) turut mendapati bahawa kerjasama minilateral kebiasaannya berorientasikan isu tertentu dan tidak bertujuan mengurus keseluruhan hal ehwal serantau. Ini kerana format minilateral diwujudkan bagi menyelesaikan masalah hubungan antarabangsa yang bersifat khusus dan terhad (Richey & Ohn, 2024).

Fleksibiliti pula lahir daripada sifat kumpulan minilateral yang lazimnya lebih tidak formal serta mudah disesuaikan mengikut keperluan. Walaupun mekanisme minilateral boleh diwujudkan sama ada secara ad hoc atau melalui institusi formal (Panda & Ohn, 2024; Richey & Ohn, 2024), kebanyakannya beroperasi secara sukarela dengan memberi tumpuan kepada isu tertentu dan jarang berkembang menjadi blok rasmi (Mohan, 2023). Walaupun sebahagian kumpulan minilateral boleh dianggap sebagai proto-pakatan (proto-alliances), keanggotaannya lazimnya tidak mengikat dari segi undang-undang (Heiduk & Wilkins, 2024). Keadaan ini menjadikan kos penyertaan lebih rendah kepada negara anggota (Lee & Park, 2023), namun pada masa yang sama boleh menjejaskan kelangsungan sesetengah kumpulan kerana ia mudah dipengaruhi perubahan politik domestik negara-negara yang terlibat (Tow, 2020).

Namun demikian, kecekapan dan fleksibiliti tersebut mempunyai harga yang perlu dibayar, iaitu pengurangan tahap inklusiviti. Oleh sebab keanggotaannya sengaja dihadkan, kumpulan minilateral sememangnya bersifat eksklusif. Naím (2009, hlm. 135) sendiri mengakui bahawa negara-negara yang tidak dijemput menyertai kerjasama sedemikian pasti menganggapnya sebagai tidak demokratik dan bersifat mengecualikan.

Walau bagaimanapun, apa yang dianggap sebagai kelemahan oleh sesetengah pihak boleh dilihat sebagai kelebihan oleh pihak lain. Mohan (2023), misalnya, menyifatkan kumpulan kecil negara sebagai alternatif pragmatik kepada mekanisme multilateralisme yang terlalu rumit serta pakatan ketenteraan yang terlalu mengikat. Selain itu, minilateralisme juga berupaya mengatasi masalah tindakan kolektif bukan sahaja melalui pemilihan negara yang berkongsi kepentingan bersama, malah melalui keserasian identiti dalam kalangan anggotanya (Lee-Brown, 2018). Namun begitu, sehingga kini masih belum terdapat bukti empirikal yang benar-benar kukuh bahawa kumpulan minilateral lebih berkesan menghasilkan keputusan berbanding mekanisme multilateral (Panda & Park, 2024).

Memetakan Kebangkitan Minilateralisme di Indo-Pasifik

Bisley (2025, hlm. 8) berpendapat bahawa minilateralisme muncul di Asia-Pasifik sebagai satu bentuk kerjasama antara negara yang bersifat khusus (niche) pada awal abad ke-21. Namun, hakikatnya, kerjasama minilateral telah pun wujud sebelum memasuki alaf baharu. Pada era 1990-an, banyak mekanisme minilateral awal diwujudkan dalam bentuk segitiga pertumbuhan ekonomi, yang beroperasi di bawah institusi pelbagai hala seperti ASEAN dan SAARC (Laksmana, 2022). Walaupun kerjasama ekonomi tersebut turut menyumbang kepada kestabilan dan keselamatan di kawasan berkonflik (Dosch & Hensengerth, 2005), sumbangannya terhadap seni bina keselamatan serantau adalah amat terhad.

Mekanisme minilateral yang lebih jelas berorientasikan keselamatan juga telah lama wujud. Antaranya ialah FRANZ Arrangement, yang ditubuhkan oleh Perancis, Australia dan New Zealand pada tahun 1992 bagi menyelaraskan bantuan bencana di rantau Pasifik, serta Quadrilateral Defence Coordination Group, yang diasaskan oleh Amerika Syarikat, Australia, Perancis dan New Zealand pada tahun 1998 untuk membanteras aktiviti penangkapan ikan secara haram di Pasifik. Kedua-dua mekanisme ini masih beroperasi sehingga kini.

Bagi ancaman keselamatan tradisional pula, selain Five Power Defence Arrangements (FPDA), kebanyakan mekanisme minilateral awal memberi tumpuan kepada ancaman Korea Utara dan usaha menghalang pemilikan senjata nuklear di Semenanjung Korea. Walau bagaimanapun, kebanyakan mekanisme tersebut tidak bertahan lama (Richey & Ohn, 2024). Antara contohnya ialah Trilateral Coordination and Oversight Group (TCOG) yang melibatkan Amerika Syarikat, Jepun dan Korea Selatan, serta Six-Party Talks. Yang menarik, Six-Party Talks menghimpunkan kedua-dua kuasa besar, iaitu Amerika Syarikat dan China, dalam satu mekanisme yang sama—suatu ciri yang hampir tidak lagi wujud dalam kumpulan minilateral keselamatan Indo-Pasifik pada masa kini.

Berdasarkan perkembangan tersebut, kumpulan minilateral Indo-Pasifik yang mempunyai kepentingan terhadap seni bina keselamatan serantau boleh dibahagikan kepada dua kategori utama, yang seterusnya dipecahkan kepada empat kumpulan berbeza berdasarkan komposisi keanggotaannya. Pendekatan ini selari dengan kebanyakan kajian terdahulu yang menggunakan keanggotaan sebagai asas utama untuk membandingkan kerjasama minilateral (Richey & Guseinova, 2024; Wilkins et al., 2024).

Keanggotaan juga menjadi asas penting bagi menilai fungsi tadbir urus serta matlamat sosial setiap kumpulan, memandangkan kedua-dua aspek tersebut lazimnya hampir serupa dalam kumpulan yang mempunyai komposisi anggota yang sama tetapi berbeza antara satu kumpulan dengan kumpulan yang lain.

Secara keseluruhannya, empat kumpulan tersebut ialah:

Kumpulan 1 – Mekanisme minilateral yang diterajui atau disertai Amerika Syarikat.
Kumpulan 2 – Mekanisme minilateral yang diterajui atau disertai China.
Kumpulan 3 – Kerjasama antara sekutu dan rakan strategik Amerika Syarikat tanpa penyertaan Washington, yang digelar Wilkins (2025) sebagai minilateralisme kuasa pertengahan (middle power minilateralism).
Kumpulan 4 – Mekanisme minilateral yang beroperasi dalam institusi multilateral sedia ada, iaitu terdiri daripada sebahagian kecil anggota organisasi tersebut, sebagaimana konsep segitiga pertumbuhan ekonomi yang dibincangkan sebelum ini.

Yang penting, keempat-empat kumpulan ini tidak muncul mengikut urutan masa yang jelas, sebaliknya berkembang secara bertindih mengikut perubahan landskap strategik Indo-Pasifik.

Sumber : tandfonline